Das Thema Familienpolitik, insbesondere die bessere Balance von Familie und Arbeitswelt, die zielgenaue materielle Unterstützung von Familien sowie der Ausbau der Kindertagesbetreuung stehen im Zentrum der aktuellen gesellschaftspolitischen Diskussion. Dabei ist festzuhalten, dass es in Deutschland keine eigenständige Familienpolitik gibt, die die verschiedenen Facetten dieses Politikfeldes bündelt. Denn zu einer umfassenden Familienpolitik gehören nicht nur die finanziellen Rahmenbedingungen oder eine familiengerechte Arbeitswelt, sondern auch die Verknüpfung eines umfassenden Betreuungsangebot für Kinder im Zusammenspiel zwischen Jugendhilfe und Schule und eine kinder- und familiengerechte sowie Familien unterstützende Politik in den Kommunen.

Familienpolitik ist ein zentrales Thema

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfamilienministerium hat bereits vor Jahren einen Paradigmenwechsel in der Familienpolitik gefordert, durch

- ein einheitliches Kindergeld plus ein Kinderfördergeld für einkommensschwache
Familien sowie
- die Ausweitung des Betreuungsangebotes für Kinder.

Die familienpolitische Diskussion wird derzeit auf drei Themenfeldern geführt:

1. Finanzielle Förderung der Familie auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 10.11.1998;

2. Tagesbetreuung der Kinder unter den Aspekten
- Vereinbarkeit von Familie und Beruf
- Erfüllung des Auftrages Betreuung-Erziehung-Bildung durch Tageseinrichtungen im Übergang und in der Zusammenarbeit mit Schulen
- Tageseinrichtungen als Familien unterstützende Dienstleistung

3. Kinder- und familienfreundliche Rahmenbedingungen in Städten und Gemeinden.

Demographische Entwicklung und Standortfaktor Deutschland

Die demographische Entwicklung erfordert ein klares Bekenntnis zu einer nachhaltigen, dauerhaften und integrierten Familienpolitik. Der Anteil der kinderlosen Paare nimmt in Deutschland deutlich zu, er liegt derzeit bereits bei über 30%. Nur jede fünfzehnte Familie hat drei oder mehr Kinder. In den vergangenen vier Jahrzehnten ist die Zahl der Lebendgeborenen in Deutschland je Frau im Durchschnitt von 2,5 auf 1,29 % gesunken und wird in Europa nur noch in Italien (1,24 %) und Spanien (1,25 %) unterboten. Bevölkerungswissenschaftler nennen eine Geburtenziffer von 2,1 als für den Bevölkerungsfortbestand notwendig.

Laut einer aktuellen Studie des Instituts des Instituts für Demoskopie Allensbach spielen dabei weniger ökonomische Erwägungen als vielmehr persönliche Gründe eine Rolle. 44 Prozent der Kinderlosen fehlt nach eigenem Bekunden schlichtweg der geeignete Partner, um eine Familie zu gründen. Ebenso viele sind auch ohne Kinder mit ihrem Leben zufrieden. Fast 40 Prozent begründen ihren Verzicht mit beruflichen Unsicherheiten. Ein Drittel will unabhängig bleiben, 29 Prozent fürchten die Kosten eines Kindes. Besonders zu erwähnen ist, dass nur 9 Prozent der Befragten fehlende Betreuungsmöglichkeiten als Grund nennen.

Grundlegende Diskussion über Familienpolitik notwendig

Eine grundlegende Diskussion über die Familienpolitik ist aus vier Gründen erforderlich:

1. Wir müssen Deutschland wieder zu einem kinder- und damit familienfreundlichen Land machen. Kinder und deren Bedürfnisse müssen hierzu wieder stärker in den Mittelpunkt der Politik und der Gesellschaft rücken. Die Familie muss gestärkt werden.

2. Der Standort Deutschland kann nur mit gut ausgebildeten Menschen erfolgreich den globalen Wettbewerb bestehen. Die Bildungsbedingungen sind von Anfang an, also auch für den Elementarbereich, zu überarbeiten. Lebenslanges Lernen braucht eine Basis und gleichzeitig die Grundlage der Wissensgesellschaft.

3. Um den mit den Folgen des demographischen Wandels verbundenen Fachkräftemangel zu bewältigen, müssen qualifizierte Frauen in den Erwerbsbereich integriert werden. Die Vereinbarkeit von Familie und Beruf muss daher neben flexiblen Arbeitszeitmodellen durch hochwertige Kinderbetreuung gewährleistet sein.

4. Untersuchungen belegen, dass Länder bzw. Regionen mit kinder- und familienfreundlichen Bedingungen hohe Geburtenraten, stabile Familienkonstellationen und eine günstige Altersstruktur vorweisen können; schließlich sind frühzeitig in Bildung und Erziehung investierte Mittel eine wichtige Maßnahme der Prävention und sparen umfangreiche spätere Kosten im Jugend- und Familienbereich.

Finanzielle Unterstützung von Familien

Die notwendige finanzielle Unterstützung von Familien wird zunehmend zu einer Belastung der sozialen Transfersysteme. Ende 2003 lebten bereits mehr als 1,08 Mio. Kinder von der Sozialhilfe. Knapp 40 % der 2,9 Mio. Sozialhilfeempfänger sind Heranwachsende.

Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach, zuletzt mit seinem Urteil zur Pflegeversicherung im Jahr 2001, den Blick aktuell auf die Familienförderung gelenkt.

Das Institut für Weltwirtschaft Kiel hat unter Einbezug der Ausgaben für die Hochschulausbildung und des Bundesausbildungsförderungsgesetzes aber auch der Familienzuschläge auf Gehälter im öffentlichen Dienst und familienpolitischen Leistungen der Arbeitgeber, unter Berücksichtigung von Beitragsausfällen aufgrund von Erziehungsurlaub (Elternzeit), die Aufwendungen für Familien mit 180,69 Milliarden € im Jahr beziffert. Von daher ist das Finanzvolumen der Familien unterstützenden Leistungen in der Bundesrepublik insgesamt hoch, die Frage ist allerdings, ob diese Förderungen zielgenau sind und den tatsächlichen Anforderungen der Familien entsprechen.

Es ist dabei zu hinterfragen, ob das derzeitige System der mittelbaren und unmittelbaren Förderung nicht durch eine direkte Transferleistung oder eine Familienkasse ersetzt werden könnte.

Tagesbetreuung für Kinder als Standortfaktor im Spannungsfeld zur Kostenentwicklung

Unstreitig ist in Deutschland das Angebot an Tageseinrichtungen für Kinder im europäischen Vergleich unterdurchschnittlich. Die Versorgung mit Kindertageseinrichtungen fällt dabei unter regionalen Aspekten sehr unterschiedlich aus, vor allem im Vergleich zwischen West- und Ostdeutschland. Für den Krippenbereich ist die Versorgungsquote in den östlichen Bundesländern ca. mehr als 20-mal so hoch wie in den westlichen Bundesländern. Auch für den Hort, d. h. für Kinder im Grundschulalter sieht es ähnlich aus. Dabei sind die Unterschiede innerhalb der einzelnen Regionen erheblich. Bei der Versorgung mit Kindergartenplätzen gibt es zwar in Ost- und Westdeutschland in Erfüllung des Rechtsanspruchs keine gravierenden Abweichungen, erhebliche Unterschiede bleiben allerdings in der Ausgestaltung des Angebots. Während in Ostdeutschland fast alle Kindergartenplätze eine ganztägige Betreuung inklusive Mittagessen bieten, sind dies in Westdeutschland nicht einmal 30 %. Von Kindertageseinrichtungen als einem effektiven Instrument zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie kann insofern allenfalls in den ostdeutschen Ländern gesprochen werden.

Die derzeitige Situation führt in den Kommunen zu enormen finanziellen Problemen.
Angesichts der Tatsache, dass die Gesamtbetriebskosten im Bereich der Kindertageseinrichtungen ein Niveau von jährlich rund 13,0 Mrd. € erreicht haben, die überwiegend von den örtlichen Trägern der Jugendhilfe aufzubringen sind, wird deutlich, dass Bund und Länder ihre Mitverantwortung auf der kommunalen Ebene abgeladen haben. In Folge der außerordentlich hohen Ausgabendynamik der Kinder- und Jugendhilfe vor allem in der zweiten Hälfte der 90er Jahre konnten die Kommunen vielerorts ihre vordringlichen Aufgaben der Jugendhilfe sowie ihre sonstigen sozialen Aufgaben nicht mehr im notwendigen Maße erfüllen und werden von den Ausgaben für soziale Leistungen in ihrer Leistungsfähigkeit für andere kommunale Politikfelder nahezu erdrückt.

Die Kommunen werden sich nach Kräften bemühen, den im Rahmen des Tagesbetreuungsausbaugesetz vorgesehenen Ausbau der Kleinkinderbetreuung sicherzustellen, frei werdende Kindergartenplätze nach Möglichkeit umzuwidmen und Tagesmütter zu gewinnen.

Investitionen der Wirtschaft in kommunale Netzwerke stärken Familiefreundlichkeit in den Kommunen

Bei der Frage der Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist auch die Wirtschaft gefordert. Es ist zu kurzfristig gedacht, von den arbeitskraftstarken Jahrgängen, die zugleich die „gebärfähigen“ sind, die primäre Unterordnung unter die Flexibilisierungsforderungen des Wirtschaftslebens zu verlangen, statt die Betriebe zugunsten der Familien, insbesondere der (potentiellen) Mütter, zu flexibilisieren. Der Ruf nach ausschließlicher Zuwanderung wird der Wirtschaft auf Dauer ebenso wenig helfen, wie das einseitige Verlangen an die Kommunen, ein ausreichendes Angebot an Betreuungsplätzen vorzuhalten. In einer gemeinsamen Erklärung Anfang 2000 forderten der BDI, die BDA, der DIHT sowie der ZDH „Deutschland zu einem kinderfreundlichen Land zu machen.“ Es sei zentrale Aufgabe des Staates, optimale Rahmenbedingungen für die Erziehung von Kindern und eine wirklich kinderfreundliche Gesellschaft zu schaffen. Konkret sprachen sich die Arbeitgeber für ein flächendeckendes Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen sowie für Ganztagsschulen aus. Dies seien gesamtgesellschaftliche Aufgaben, die aus der Umschichtung von Mitteln aus den Sozialhaushalten zu finanzieren seien. Dabei kann die Wirtschaft selbst zum „kinderfreundlichen Klima“ beitragen. Die Unternehmen sollten in größerem Umfang Betriebskindergärten schaffen, Arbeitszeiten flexibler gestalten und insbesondere Frauen nach einer „Kinderpause“ den Widereinstieg in das Berufsleben erleichtern. Die unter dem Dach der „Allianz für Familie“ seit Mitte 2003 angelegte Bundesinitiative für eine bessere Balance von Familie und Arbeitswelt wird dabei als erster Schritt in die richtige Richtung gewertet.

Gesamtsystem von Bildung, Erziehung und Betreuung erforderlich

Es ist unstreitig, dass die Nachfrage nach Betreuungsangeboten für Kinder und Jugendliche im Schulalter in den nächsten Jahren weiter steigt. Elternbefragungen gehen von einem Bedarf von bis zu 40 % der Kinder bundesweit aus. Die Hauptgründe für den steigenden Bedarf an Betreuung sind hinlänglich bekannt: Die Änderung der Familienstruktur und die wachsende Zahl von Alleinerziehenden erhöhen die Zahl derjenigen, die auf verlässliche Betreuungsangebote angewiesen sind. Der Bedarf wird weiter zunehmen, weil die Eltern ihre (berufliche) Lebensplanung über den Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz hinaus auf ein ausreichendes Betreuungsangebot abgestellt haben. Dabei konzentriert sich dieser insbesondere auf die Altersgruppe der Schüler/-innen im Primarbereich (6 -10-jährige). Aus diesem Grund sowie aus Gründen der finanziellen Realisierbarkeit werden sich die Aktivitäten und Maßnahmen im Bereich der Betreuung auf diese Altersgruppe konzentrieren müssen. Gleichwohl sollten auch für den Sekundärbereich (10 - 12-jährige) verlässlichere Angebote geschaffen werden.

Schule und Jugendhilfe haben auf den gestiegenen Bedarf bereits reagiert, allerdings nicht immer als Kooperationspartner, sondern im Rahmen ihres jeweiligen institutionellen Gefüges. Es ist erforderlich, den bestehenden Rahmen für die Zusammenarbeit von Jugendhilfe und Schule intensiver als bisher zu nutzen. Dazu gehören sowohl die Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Schulen und den Jugendhilfeeinrichtungen als auch die Weiterentwicklung der Zusammenarbeit derer, die regionale Planungs- und Organisationsverantwortung tragen.

Die Jugendhilfe hat auf den geänderten und gestiegenen Bedarf reagiert und neben dem Hort als klassische Betreuungseinrichtung die Angebotspalette durch altersgemischte Gruppen in Kindertageseinrichtungen, die Aufnahme schulpflichtiger Kinder in Kindergartengruppen und Angebote der offenen Jugendarbeit, erweitert, die nach der Schule einsetzen und vielseitige Freizeitaktivitäten umfassen.

Vorrangig muss es darum gehen, Betreuungsangebote für schulpflichtige Kinder bedarfsgerecht zu erhöhen. Um den Bedürfnissen der Kinder und den Wünschen der Eltern Rechnung zu tragen, müssen im Rahmen eines nachfrageorientierten Ansatzes die Betreuungsangebote an und mit Mitteln der Schule ausgeweitet werden. Darüber hinaus ist unter dem Aspekt der Qualitätsverbesserung der Schulen die Verzahnung von Unterricht und Förderung im Rahmen ganztagsschulischer Konzepte einzubeziehen. Ein solches Vorhaben stellt für Länder und Kommunen angesichts der finanziellen Situation eine ebenso schwierig zu lösende Aufgabe wie Herausforderung dar.

Innovation in der örtlichen Familienpolitik notwendig

In den letzten Jahren gerät zunehmend mehr in den Blick, dass die Lage der Familien ganz wesentlich davon abhängt, inwieweit Familienbelange auf der örtlichen und regionalen Ebene berücksichtigt werden. Die Kommunen müssen ihre Verantwortung der Kinder und Familienförderung nicht zuletzt als kommunalen Standortfaktor begreifen. Die Kommunen dürfen nicht verkennen, dass Bund und Länder vielfach nur Rahmenbedingungen schaffen können, ohne auf die genauen Lebensbedingungen der Familien Bezug nehmen zu können. Ein derartiger Bezug gelingt nur dort, wo die Familien sich tatsächlich aufhalten, also in den Städten und Gemeinden. Am Wohnort werden die Lebensbedingungen durch zahlreiche Entscheidungen über Infrastruktur, im Siedlungs , Wohnungs und Verkehrswesen sowie im Bildungs , Sozial und Gesundheitswesen konkretisiert. Es ist wichtig, dass die kommunalen Maßnahmen auch unter familienpolitischen Gesichtspunkten vorbereitet und abgewogen werden. Voraussetzung ist, dass die Familienpolitik auf kommunaler Ebene als Querschnittsaufgabe verstanden wird.

Im Jahr 1990 wurde erstmals versucht, die Vielfalt der Maßnahmen kommunaler Familienpolitik in einem bundesweiten Überblick zu strukturieren und in einem Handlungskonzept für eine örtliche und regionale Familienpolitik handhabbar darzustellen. Die vom damaligen Bundesministerium für Familie und Senioren beim Institut für Entwicklungsplanung und Strukturforschung (IES) an der Universität Hannover in Auftrag gegebene Studie wurde 1992 veröffentlicht (Handbuch zur örtlichen und regionalen Familienpolitik. Örtliche und regionale Initiativen für Familien, Schriftenreihe des BMFSFJ, Band 5.1 und 5.2). Im Jahr 1996 wurde das Handbuch unter Einbeziehung der neuen Bundesländer inhaltlich neu erarbeitet und didaktisch weiterentwickelt (BMFSFJ: Handbuch der örtlichen und regionalen Familienpolitik, 1996). Das IES hat in diesem Handbuch neben der Darstellung von Praxisbeispielen auch die Familienförderung als wichtige Strategie der Kommunalentwicklung dargelegt. Unter Einbeziehung der Ergebnisse des 1997 durchgeführten Bundeswettbewerbes "Familien- und Kinderfreundliche Gemeinde" hat das IES im Jahr 1998 ein Rahmenkonzept "Familien- und Kinderfreundlichkeit in der Kommune" entwickelt (BMFSFJ: Familien- und Kinderfreundlichkeitsprüfung in den Kommunen, Erfahrungen, und Konzepte, Schriftenreihe 165, 1999).

Im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren Frauen und Jugend hat das IES im Jahr 1999 begonnen, bundesweit zehn Kommunen bei der Einführung von Familienfreundlichkeitskonzepten beratend zu begleiten.

Uwe Lübking
Ursula Krickl