Stellungnahme der Bundesvereinigung zur Energieeffizienz-Gesetzgebung

Anrede,

haben Sie vielen Dank für die Möglichkeit, zu dem Entwurf der Novelle des EnEG sowie der EnEV Stellung nehmen zu dürfen.

1. Allgemeines

Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen die mit der geplanten Änderung der EnEV verfolgten Ziele. Im Interesse des Klimaschutzes und der Energieeinsparung ist eine Verbesserung der Energieeffizienz notwendig. Es sollte sichergestellt werden, dass alle über den Lebenszyklus eines Gebäudes wirtschaftlichen Maßnahmen zur Energieeinsparung in Gebäuden transparent gemacht werden und bei der Modernisierung auch technologieoffen umgesetzt werden können. Hierfür kann die neue EnEV einen bedeutenden Beitrag liefern.

Die Kommunen sind sich ihrer Verantwortung im Bereich der erneuerbaren Energien, des Klimaschutzes sowie der Energieeffizienz bewusst. Sie haben in den vergangenen Jahren durch Einsatz eigener Mittel und von Fördermitteln, wie beispielsweise dem Konjunkturpaket II, vielfältige Maßnahmen ergriffen, um dieser Rolle gerecht zu werden. Viele auf freiwilliger Basis entstandene kommunale Projekte sind für die kommenden Jahre bereits auf den Weg gebracht und zeigen, dass sich viele Kommunen sehr ambitionierte Energieeffizienzziele setzen, die von einer vollständigen Energieautarkie bis zum Jahre 2050 bis hin zur Nullemissionenkommune reichen. Die Kommunen haben für ihre Gebäude zudem bereits in der Vergangenheit Energieausweise ausgestellt und diese öffentlich ausgehängt.

2. Keine verschärften Anforderungen im Bereich der Sanierung von Bestandsgebäuden zu begrüßen

Unstrittig ist, dass der Energiebedarf im Bereich der Heizenergie deutlich zu verringern ist und dass es eines verstärkten Einsatzes erneuerbarer Energien zur Deckung des verbleibenden Energiebedarfs erfordert, um einen weitgehend klimaneutralen Gebäudebestand als langfristiges Ziel zu erreichen.

Zwar ist die energetische Sanierung des Gebäudebestandes auch nach Einschätzung der kommunalen Spitzenverbände zentraler Ansatzpunkt, um den Verbrauch fossiler Energieträger nachhaltig zu mindern und die Abhängigkeit von Energieimporten zu reduzieren. Bei dem Bestreben, die energetische Sanierung des Gebäudebestandes voranzutreiben muss jedoch bezogen auf die kommunalen Gebäude die eingeschränkte Leistungsfähigkeit der kommunalen Haushalte bedacht werden. Darüber hinaus ist es uns hinsichtlich des Wohngebäude-bestandes ein Anliegen, dass sich die finanziellen Belastungen für die betroffenen Selbstnutzer und Mieter in einem vertretbaren Rahmen halten und Verdrängungseffekte vermieden werden. Insofern gilt es, bei den Anforderungen an die Sanierungstiefe die Wirtschaftlichkeit zu beachten. Fortschritte bei der energetischen Sanierung werden sich nicht durch Vorgabe ehrgeiziger technischer Standards, sondern nur dann erzielen lassen, wenn sich die Standards an der Leistungsfähigkeit der betroffenen Eigentümer und Mieter orientieren und so möglichst viele energetische Sanierungsmaßnahmen tatsächlich realisiert werden. Im Übrigen ist es angesichts der differenzierten Rahmenbedingungen an den örtlichen Wohnungsmärkten und den höchst unterschiedlichen Ausgangsbedingungen bezüglich Gebäudetypen, Gebäudealter, Sanierungszustand, Versorgung mit Heizenergie ratsam, sich auf die Formulierung von Zielvorgaben zu konzentrieren und die Anforderungen in Bezug auf die Maßnahmen technologieoffen zu gestalten. Denn neben der Gebäudedämmung bieten sich oft andere, in vielen Fällen geeignetere Maßnahmen an, um den Energiebedarf des Gebäudes zu senken und den CO2-Ausstoß zu reduzieren.

Aus den genannten Gründen begrüßen die kommunalen Spitzenverbände, dass im vorliegenden Entwurf auf verschärfte Anforderungen an die Bestandssanierung verzichtet wurde.

2.1 Ausweitung der Anreize zur energetischen Gebäudesanierung und der Energieberatung erforderlich

Neben einer Anpassung der Standards für die energetische Sanierung des Wohnungsbestands mit wirtschaftlichem Augenmaß ist die Bereitstellung öffentlicher Fördergelder notwendig, um deutliche Fortschritte bei der Sanierungsquote zu erzielen.

Die unternehmerische Wohnungswirtschaft hat bereits in den vergangenen Jahren in erheblichem Umfang in die energetische Verbesserung ihrer Bestände investiert. Dementsprechend wurden die Sanierungsmaßnahmen, die sich mit einem verhältnismäßig geringen Aufwand und zu vertretbaren Kosten umsetzen lassen, auch schon umfangreich realisiert. Bei den nun anstehenden Sanierungsmaßnahmen in den weiteren Wohnungsbeständen bzw. der Umsetzung zusätzlicher Maßnahmen an teilsanierten Objekten werden wirtschaftlicher Aufwand und erzielbarer Nutzen in einem deutlich ungünstigeren Verhältnis stehen. Überdies befindet sich der überwiegende Teil der Wohngebäude in Händen von privaten Klein- und Einzeleigentümern, die für Investitionen in ihren Wohnungsbestand nicht ohne weiteres zu gewinnen sind und deren wirtschaftliche Ausgangslage zum Teil deutlich schwieriger ist als die der großen Wohnungsunternehmen.

Vor diesem Hintergrund ist eine ausreichende finanzielle Förderung und die Offenheit zur Anwendung unterschiedlicher Technologien bei der energetischen Sanierung im Bestand zwingend erforderlich, um die nötigen Investitionsanreize zu setzen und bestehende Wirtschaftlichkeitslücken zu schließen. Denn nicht in allen Wohnungsmarktregionen lässt der Markt die Umlage der vollständigen Kosten für die energetische Sanierung auf die Mieter zu. Ohne eine finanzielle Förderung blieben die nötigen energetischen Verbesserungen an den Wohnungsbeständen in entspannten Wohnungsmärkten aus, da sie für die Investoren unwirtschaftlich sind. In angespannten Märkten mit ohnehin schon hohem Mietniveau wäre zwar eine Umlage der Kosten auf die Mieter im Grundsatz möglich, führte aber in vielen Fällen zu einer finanziellen Überforderung der Mieter, die auf diesen Märkten ohnehin schon eine sehr hohe Wohnkostenbelastung verkraften müssen.

Um die Sanierungsziele zu erreichen, sollte eine deutliche Aufstockung der Mittel für das "KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm" erfolgen. Ebenso wie viele andere Verbände und Institutionen haben sich die kommunalen Spitzenverbände für eine Aufstockung des Fördervolumens auf jährlich 5 Mrd. Euro ausgesprochen. Aufgrund der regional sehr unterschiedlichen Problemlagen (Wachstums- bzw. Schrumpfungsprozesse) sollten vorzugsweise Förderinstrumente genutzt werden, die von den Kommunen regional- und quartiersbezogen zielgerichtet eingesetzt werden können. Denn nur eine zielgerichtete und integrierte Herangehensweise ermöglicht eine nachhaltige Wohnungspolitik, die sicherstellt, dass bei insgesamt knapper werdenden Fördermitteln nicht nur in die energetische Sanierung, sondern zugleich auch in den demographiegerechten Umbau (Barrierefreiheit/ Mehrgenerationenwohnen) investiert wird. Gegenstand der Investitionen müssen die trotz Schrumpfungstendenzen dauerhaft marktfähigen Wohnungsbestände in zukunftsfähigen Quartieren sein. Dies hat die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände bereits bei der Anhörung im Finanzausschuss des Deutschen Bundestags zum Ausdruck gebracht.

Die vom Gesetzgeber vorzuschreibenden Anforderungen an die energetische Qualität einer Sanierung und somit an die energetische Qualität von Bauteilen einerseits und des Gebäudes im Ergebnis andererseits müssen sich nach den Vorgaben des EnEG an ihrer Wirtschaftlichkeit orientieren. Allerdings haben sowohl wissenschaftliche Untersuchungen im Auftrag der Bundesregierung als auch die praktischen Erfahrungen im Bereich der Sanierung der öffentlichen Gebäude gezeigt, dass im Sanierungsfall auch energetisch sehr viel hochwertigere Lösungen als nach der gegenwärtig gültigen EnEV noch wirtschaftlich sein können. Zahlreiche Kommunen haben sowohl bei ihren Sanierungen im Bestand als auch bei Neubauten deshalb bereits den Standard der EnEV 2009 freiwillig unterschritten und wesentliche Fortschritte bei der Energieeinsparung in kommunalen Gebäuden erzielt. Dabei werden zunehmend die Nutzungsanforderungen an die Gebäude bei Art und Umfang der energetischen Sanierung mit berücksichtigt, um in der Nutzungsphase die kalkulierten Energiebedarfe auch einhalten zu können.

Um die energetische Sanierung öffentlicher Gebäude schneller voranzubringen, sollten Förderprogramme für die energetische Sanierung kommunaler Gebäude so ausgestaltet werden, dass insbesondere auch finanzschwache Kommunen hiervon profitieren können, wie dies beispielsweise beim kommunalen Investitionsprogramm im Rahmen des Konjunkturpaketes II erfolgt ist. Die Zuschussförderung ist hier der Kreditverbilligung vorzuziehen.

Viele Praxisbeispiele belegen überdies, dass eine wirtschaftliche und sachgerechte energetische Gebäudesanierung außerhalb des öffentlichen Liegenschaftsbestands einer nutzergerechten, aufsuchenden Energieberatung bedarf. Die Energieberatung von privaten Gebäudebesitzern bzw. Käufern von Eigentum ist in den letzten Jahren deutlich ausgeweitet worden und wird von den Kommunen und ihren Energieagenturen und/oder Stadtwerken in Kooperationen mit Verbraucherzentralen, Energieberatern und anderen Organisationen als wichtige Energiedienstleistung vorangetrieben. In diesem Zusammenhang plädieren die drei kommunalen Spitzenverbände in Übereinstimmung mit dem Verband kommunaler Unternehmen (VKU) neben einer Verstärkung der Förderprogramme auch für zusätzliche modulare Förderprogramme, z. B. zum Austausch der Heizungspumpen mit hohem Stromverbrauch. Zudem sollte eine deutliche bessere finanzielle Unterstützung der zielgruppenspezifischen Energieberatung durch Bund und Länder erfolgen.

2.2 Verschärfung der Anforderungen für Neubauten nur unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu begrüßen

Die vorgesehene Erhöhung der Anforderungen an die energetische Qualität von Neubauten ist aus Gründen des Klimaschutzes und der Umsetzung der Energiewende sinnvoll und wird begrüßt mit der Maßgabe, dass von einer Anforderung der EnEV auch abgewichen werden kann, wenn diese nicht wirtschaftlich sein sollte.

Problematisch sehen wir dagegen § 2a EnEG-Entwurf, der der Umsetzung der Gebäudeenergieeffizienzrichtlinie dient und die öffentliche Hand zur vorzeitigen Anwendung des Niedrigstenergiestandards verpflichtet. Derlei verbindliche Vorgaben zulasten der öffentlichen Hand, die mit deren Vorbildfunktion begründet werden und inzwischen auch außerhalb der Gebäudeenergieeffizienzrichtlinie allgemein zu einem Leitmotiv der europäischen Gesetzgebung avanciert sind, wirken sich regelmäßig einseitig zulasten der Kommunen aus, die zumeist die Hauptlast der Umsetzung auf nationaler Ebene tragen. Dies gilt  insbesondere auch für Gebäudebereich, da weit über 80 % des öffentlichen Gebäudebestands auf die Kommunen entfällt. So beziffert die Begründung zur EnEV-Änderungsverordnung (Seite 84) finanziellen Belastungen für die öffentliche Hand aufgrund der Anhebung der Energieeffizienzstandards für Neubauten auf 54 bis 72 Mio. Euro, von denen drei Viertel auf die Gemeinden entfallen.

Nachdem Bund und Länder die Vorbildfunktion der öffentlichen Hand auf europäischer Ebene politisch mitgetragen haben, sehen wir Bund und Länder insofern auch mit in der Pflicht, die kommunale Ebene bei der Umsetzung dieser europäischen Vorgabe auch finanziell zu unterstützen. Dabei sollte im Neubaubereich schon heute der ab 2019 verbindliche Niedrigstenergiestandard gefördert werden.

2.3 Vereinfachung der Berechnungsverfahren

In der Praxis hat sich gezeigt, dass die Anwendung der DIN V 18599 sehr aufwändig ist und dass die tatsächlichen Verbrauchswerte in der Praxis erheblich von den berechneten Werten abweichen. Wir empfehlen, künftig ein vereinfachtes Berechnungsverfahren auf der Basis der europäischen Norm DIN EN 832 zu verwenden. Alternative Nachweisverfahren sollten – vergleichbar zu der Vorgehensweise bei Wohngebäuden auch für Nichtwohngebäude zugelassen werden. Ziel der jetzt vorgesehenen Weiterentwicklung sollte eine allgemein verständliche Ausgestaltung der EnEV sein, die Investitionen wirtschaftlich ermöglicht und zu energiesparenden Investitionen anreizt und ein größtmögliches Maß an Transparenz bietet.

2.4 Verfahren über Energieausweise zu bürokratisch

Es wird begrüßt, dass dem Energieausweis eine deutlich gestärkte Rolle hinsichtlich der Bedeutung und Transparenz der energetischen Qualität von Gebäuden zugewiesen werden soll.

2.4.1 Klassenlabel statt Bandtacho

Damit der Energieausweis in der breiten Bevölkerung eine möglichst hohe Akzeptanz und Verständlichkeit erzielen kann, bedarf es weiterer Veränderungen zum Teil auch der Vereinfachung. Insbesondere besteht nach wie vor Kritik an der Verwendung des so genannten Bandtachos. Dieser ist in seiner Kommunikationsfähigkeit gegenüber den bei allen sonstigen Energielabels verwendeten Energieeffizienzklassen A – G deutlich im Nachteil. Zum Verständnis ist hier ein intensives  Hintergrundwissen zu den aufgeführten Zahlenwerten erforderlich. Dieses kann bei Laien nicht unbedingt vorausgesetzt werden. Das wird dadurch noch verstärkt, dass es parallel unterschiedliche Typen von Ausweisen gibt – den errechneten Bedarfsausweis und den aus gemessenen Werten ermittelten Verbrauchsausweis, die zudem nicht vergleichbare Primärenergie- und Endenergiedaten darstellen. Diese für den Fachmann durchaus interpretierbaren Werte, werden für den Laien auch bei langjähriger Einführung der Energieausweise schwer verständlich und vergleichbar bleiben.

Die Einführung von Energieeffizienzklassen würde Vieles vereinfachen. Dies gilt besonders für die Pflicht zur Veröffentlichung von Angaben aus Energie-Ausweisen in Immobilienanzeigen.

Die in den Verbrauchsausweisen verwendeten Vergleichswerte wurden mit Einführung der EnEV 2009 pauschal um 30 % nach unten verändert, ohne dass dieses an der realen Verbrauchsentwicklung orientiert war. Diese sollten wieder auf eine nachvollziehbare reale aktuelle Datenbasis bezüglich der jeweiligen Gebäudetypen gestellt werden.

2.4.2 Qualitätssicherung der Energieausweise zu bürokratisch gestaltet

Grundsätzlich wird es begrüßt, dass in den §§ 12 und 17 EnEV-Entwurf Instrumente zur Qualitätssicherung für die Durchführung von energetischen Inspektionen von Klimaanlagen als auch bei der Erstellung von Energieausweisen eingeführt werden sollen. Andererseits bestehen Zweifel hinsichtlich des bürokratischen Aufwands und der Praktikabilität der an späterer Stelle in der Verordnung vorgesehenen Stichproben und der Überprüfung der Energieausweise. Sowohl die mit § 26 c EnEV-Entwurf geplante Einführung von Registrierungsnummern für Energieausweise und Inspektionsberichte für Klimaanlagen als auch die mit § 26 d EnEV-Entwurf geplanten Stichprobenkontrollen erscheinen sehr bürokratisch. Es werden erhebliche praktische Vollzugsprobleme befürchtet, sowie ein erheblicher Aufwand und damit auch Kosten für den formalen Vollzug der Registrierungspflicht, der inhaltliche Aspekte ggf. in den Hintergrund treten lässt. Hier wären stattdessen erhebliche Bußgelder bei schuldhaft fehlerhafter Ausstellung, sowie eine Verlagerung der Beweispflicht für die Richtigkeit von Inspektionsbericht/Ausweis auf den Ersteller hilfreich und zugleich ausreichend. Dies würde den die Ausweise nutzenden Personen hinreichende Möglichkeiten geben, bei begründeten Zweifeln die notwendigen Angaben zu verlangen und Fehler ggf. an die Aufsichtsbehörden zu melden.

2.4.3 Veröffentlichungspflicht von Angaben aus Energieausweisen

Die in § 16 a EnEV-Entwurf geplante Pflicht zur Veröffentlichung von Angaben zu Art und Inhalt des Energieausweises in Immobilienanzeigen wird begrüßt. Diese Pflicht entspricht zudem einer Vorgabe aus der EU-Gebäuderichtlinie. Die Umsetzung der weiter oben gemachten Anmerkungen zur Qualität der Energieausweise wäre hier allerdings sinnvoll, damit die veröffentlichten Angaben auch leicht verständlich und für Laien einschätzbar sind. Die Beschränkung der Vorlagepflicht auf das tatsächliche Vorliegen wird die Wirkung dieses Paragraphen aber weitgehend aushebeln, da eine Überprüfbarkeit so nicht gegeben ist und das Befolgen stark von dem Angebots- und Nachfrageverhältnis auf dem Immobilienmarkt abhängen wird. Schon jetzt ist in der Praxis zu erkennen, dass beim Verhältnis zwischen Anbieter und Nachfrager von Immobilien der Energieausweis dann nur eine sehr unbedeutende Rolle spielt, wenn ein Überhang auf der Nachfrageseite besteht. Dieses wird insbesondere bei sozial schwachen Mietsuchenden immer wieder eine Rolle spielen, die zugleich in besonderer Weise auf richtige und leichtverständliche Informationen zum Energiebedarf  ihrer potenziellen Wohnung angewiesen sind.

Als problematisch in der Umsetzung wird die Anforderung des § 20 EnEV-Entwurf gesehen, in dem nun als Voraussetzung für die Modernisierungsempfehlungen die Kosteneffizienz als Kriterium verlangt wird. Hier wäre zu fordern, dass in den Begriffsbestimmungen eine Definition zu finden wäre, was i.S. der Verordnung als „kosteneffizient“ (z.B. Angabe einer Amortisationsdauer) anzusehen ist, damit sowohl für die Ausweisersteller als auch -empfänger ein nachvollziehbarer Maßstab gegeben ist, was darunter zu verstehen ist.

2.5 Verschärfte Vollzugskontrolle muss in den Ländern einheitlich und mit Ausgleich des Zusatzaufwandes für die kommunale Ebene geregelt werden

Nach der EU-Gebäuderichtlinie haben die Mitgliedstaaten eine Stichprobenkontrolle für
Energieausweise einzurichten. Nach unserer Auffassung wird allerdings national ein komplexes Kontrollsystem aufgebaut, das nach dem Wortlaut der Richtlinie nicht erforderlich wäre.

Nach § 26 c EnEV-Entwurf bedarf es zunächst einer Registrierung der Energieweise durch den Ausweisersteller. Die Länder nehmen eine Stichprobe. Als signifikanter Prozentsatz werden 0,5 % der Energieausweise angesehen. Da entsprechend der Begründung zum Entwurf von ca. 440.000 ausgestellten Energieausweisen im Jahr ausgegangen wird, entspräche dieses einer Prüfpflicht von ca. 2200 Ausweisen. Das geplante System stellt für die geringe Anzahl an Stichproben einen sehr hohen Aufwand dar.

Zudem lässt die bestehende Personal- und Finanzausstattung der kommunalen Bauaufsichtsbehörden, die nach Landesrecht mit der Überwachung der in der EnEV festgesetzten Anforderungen zuständig sind, derzeit eine Durchführung entsprechender Stichprobenkontrollen nicht zu.

Insoweit weisen wir vorsorglich darauf hin, dass die Länder für den insoweit bedingten Mehraufwand Kostenerstattungen vorzusehen haben.

3. Zusammenfassung

Zusammenfassend wird der Verordnungsentwurf dahingehend verstanden, dass es Absicht der Bundesregierung ist, die gesetzlichen Mindestanforderungen an Gebäude so wenig wie möglich zu verschärfen und im Gegenzug die Kräfte des Marktes für eine freiwillig verstärkte energetische Sanierung zu mobilisieren. Hierzu soll insbesondere das Instrument des Energieausweises gestärkt werden. Begleitend dazu soll zudem eine Verschärfung der Überwachung der Umsetzung der energetischen Qualitäten in der Baupraxis erfolgen. Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen, dass der Entwurf der EnEV 2013 keine Verschärfungen der Anforderungen im Bereich der Sanierung von Bestandsgebäuden vorsieht sowie die Anforderungen bei den Neubauten nur unter der Voraussetzung verschärfen will, dass diese auch wirtschaftlich sind.

Diese Vorhaben werden im Grundsatz von den kommunalen Spitzenverbänden unterstützt. Allerdings bedarf es einer Weiterentwicklung der vorgesehenen Bestimmungen, um eine höheres Maß an Transparenz und Effektivität zu erreichen. Zudem muss die EnEV durch vielfältige, auf die Erfordernisse der Gebäude und ihre Eigentümer und Nutzer abgestimmte Anreizsysteme und Energieberatungsstrukturen ergänzt werden, um die Effekte zur Energieeinsparung auszulösen, die zur Einhaltung der Klimaschutzziele erforderlich sind.

Die praktische Umsetzung des zusätzlich gegebenen Überwachungsaufwandes für die Energieausweise einerseits und die Überwachung der baulichen Umsetzung der energetischen Qualitäten andererseits ist nicht hinreichend geklärt und kann nur mit ausreichender Unterstützung und Ausgleich der kommunalen Mehrkosten durch Bund und Länder erfolgen.

Weitere Details werden wir gerne mit Ihnen in unserem Gespräch am 07. Dezember 2012 persönlich klären.

Mit freundlichen Grüßen“

(Dr. Simon Burger, DStGB)