Leitlinien zur Bürgerbeteiligung bei Planungsvorhaben

1. Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement: Grundlage kommunaler Selbstverwaltung

Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement sind schon seit jeher nicht nur rechtlich (s. etwa die Regelungen in den Gemeindeordnungen), sondern auch in der tatsächlichen Praxis Grundlage kommunaler Selbstverantwortung. Sie sind daher für die Städte und Gemeinden kein neues Phänomen und im Rahmen der lokale agenda-Prozesse sogar noch intensiviert worden. Entscheidend ist, dass erst durch eine aktive Beteiligung die Basis für ein bürgerschaftliches Engagement und damit auch für die Mitverantwortung der Bürgerschaft bei der Entwicklung ihrer Städte und Gemeinden gelegt wird. Bürgerschaftliches Engagement und eine aktive Bürgerbeteiligung bedingen daher einander und sind zwei Seiten einer Medaille. Nur durch ein breites Bürgerengagement und eine aktive Beteiligung der Bürgerschaft können die Herausforderungen, denen die Städte und Gemeinden aktuell gegenüberstehen, bewältigt werden. Eine Gemeinde- und Stadtentwicklung, die allein auf sich gestellt wird oder an den Menschen vorbei plant, kann nicht funktionieren. Die Bereitschaft, sich vor Ort zu engagieren, trägt zudem zur Steigerung der Lebensqualität bei. Sie kann auch helfen, Kommunen von Aufgaben zu entlasten.

Voraussetzung für ein breites Bürgerengagement und eine Bürgerbeteiligung ist aber, dass die Städte und Gemeinden überhaupt noch einen Gestaltungsspielraum haben. Dies bedingt auch, dass der zunehmenden Gefahr begegnet werden muss, wonach die Kommunen wegen ihrer Finanznot immer mehr nur noch auf die Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben begrenzt werden. Unbedingt notwendig ist daher, dass die Städte und Gemeinden speziell in finanzieller Hinsicht überhaupt die notwendigen Spielräume zur Gestaltung haben.

2. Frühe und nachhaltige Einbindung der Bürger gewinnt an Bedeutung

Angesichts der aktuellen Herausforderungen, insbesondere im Energiebereich (Bau von Hochspannungsleitungen, Windenergie- und Biomasseanlagen etc.), gewinnt ein früher, aktiver und nachhaltiger Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern an Bedeutung. Dieser kann insbesondere bei Großprojekten zu einer Qualitätsverbesserung der Planung und damit auch des Vorhabens selbst führen. Auch wird die Akzeptanz eines Vorhabens durch eine Partizipation der Bürgerschaft gesteigert. Ziel muss es sein, durch eine Modernisierung der Bürgerbeteiligung und durch transparente Verfahren den Planungsprozess zu beschleunigen. Voraussetzung hierfür ist die Erkenntnis in der Politik und in der Verwaltung, dass eine frühe, aktive und auch nachhaltige, also über den gesamten Planungsprozess andauernde Bürgerbeteiligung, ein Gewinn für die Entwicklung einer Gemeinde insgesamt ist. Daher muss die Bürgerbeteiligung von Politik und Verwaltung auch gemeinsam getragen werden.

Sie darf nicht erst dann einsetzen, wenn es bereits konkret ein Konfliktthema gibt, sondern muss offensiv und frühzeitig beginnen. In diesem Sinne kann eine lebendige Bürgerbeteiligung auch Bürgerentscheide etc., die im Ergebnis unter Inkaufnahme längerer Entscheidungsprozesse allein auf die Zu- oder Ablehnung (Ja“ oder „Nein“) eines Projektes hinauslaufen und damit ein dauerhaftes Konfliktpotential in sich bergen können, vermeiden helfen. Gerade der Fundus an Wissen und Ideen, der bei den Menschen da ist, kann bei einer Bürgerbeteiligung für die Städte und Gemeinden einen unschätzbaren Wert darstellen. Dieses Potential zu aktivieren und vor Ort für die Weiterentwicklung zu nutzen, ist Aufgabe innovativer Städte und Gemeinden.

3. Bürgerbeteiligung stärkt und ergänzt die repräsentative Demokratie

Die Formen der modernen Bürgerbeteiligung dürfen die repräsentative Demokratie, die sich auf der Grundlage des Grundgesetzes in über 60 Jahren bewährt hat, nicht in Frage stellen. Sie können diese aber stärken und ergänzen. Insoweit haben auch die in den Bundesländern mit unterschiedlichen Voraussetzungen und Quoren geregelten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide für bestimmte Sachverhalte ihren eigenen Stellenwert. Sie stellen aber keinen Ersatz für eine konstruktive, nachhaltige und auf Dialog angelegte Bürgerbeteiligung und für die repräsentative Demokratie dar. Die repräsentative Demokratie ist einer der maßgeblichen Grundlagen dafür, dass Bürgerinnen und Bürger sich gerade in ihren Städten und Gemeinden als bürgernächste Ebene aktiv über ihre gewählten Vertreter mit einbringen können und damit Mitverantwortung tragen. Voraussetzung ist, dass gerade komplexe Entscheidungen in einem intensiven Dialog von Beginn an transparent miteinander kommuniziert werden.

In diesem Rahmen ist die Bürgerbeteiligung Politikberatung und ergänzendes und stärkendes Element der repräsentativen Demokratie. Der durch Wahlen legitimierte Gemeinderat mit dem Bürgermeister an der Spitze muss als Vertretung der Bürgerinnen und Bürger daher im Sinne einer umfassenden Abwägung aller Belange stets die Gesamtverantwortungs- und Entscheidungskompetenz haben. Diese bewährten kommunalen Entscheidungsstrukturen müssen daher auch in Zukunft erhalten bleiben.

4. Bürgerbeteiligung attraktiv und transparent ausgestalten

Das Baugesetzbuch und die kommunale Bauleitplanung sind Vorreiter einer modernen, zweistufigen und vielfach in der Praxis erprobten Bürgerbeteiligung. Die Öffentlichkeit ist auf der ersten Stufe möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung und sich wesentlich unterscheidende Lösungen sowie über die voraussichtlichen Auswirkungen zu unterrichten. Ihr ist dabei grundsätzlich Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben (§ 3 Abs. 1 S. 1 BauGB).

Auch kann die Gemeinde zur Beschleunigung der Bauleitplanung, speziell bei komplexen Großprojekten, Dritte mit der Durchführung der Bürgerbeteiligung beauftragen und damit neben einer Moderation auch die noch wenig genutzte Einbindung von Mediatoren (§ 4b BauGB) nutzen. Mediationsverfahren sind zwar kein Königsweg und dienen nicht der einseitigen Akzeptanzbeschaffung für ein vorgegebenes Projekt. Dennoch können professionelle und frühzeitige Mediationen zu Win-Win-Situationen, die die Interessen aller Parteien wahren, beitragen. Sie können zudem als Investition in die Beteiligung vorab zeitintensive Gerichtsverfahren vermeiden und damit Kosten senken helfen. Auch im Übrigen muss es Ziel sein, die Bürgerbeteiligung nicht nur rein „formal“ („Schwarze Bretter“ etc.) durchzuführen, sondern attraktiv und transparent, etwa durch anschauliche Visualisierungen, zu gestalten.

5. Städtebaurechtliche Regelungen grundsätzlich ausreichend

Die gesetzlichen Grundlagen des Bundesstädtebaurechts zur Bürgerbeteiligung sind grundsätzlich ausreichend. Insoweit ist auch die beabsichtigte Neuaufnahme des Begriffs „Mediation“ in § 4 b (Einschaltung eines Dritten) durch das BMVBS in der anstehenden BauGB-Novelle 2012 primär eine Klarstellung. Dennoch könnte es ergänzend sinnvoll sein, die Art und Weise der Bürgerbeteiligung im Vollzug verstärkter nach den in der Stadterneuerung und der „Sozialen Stadt“ erprobten Maßstäben, die von einer verstärkten aktiven Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger geprägt sind (bottom up Strategie), durchzuführen. Die Bürgerbeteiligung muss jedenfalls für die Öffentlichkeit attraktiv, transparent sowie durch kompakte und prägnante Erklärungen (Zusammenfassende Erklärung etc.) und durch Darstellungen anschaulich gestaltet und mit Leben gefüllt werden.

Beispielhaft Wege hierzu sind Internetforen, Zukunfts- oder Planungswerkstätten, Workshops, Modellpräsentation des geplanten Bauvorhabens und damit ein „Vorziehen des Baugenehmigungszeitpunkts“ sowie auch die Kommunikation über Facebook. Dies geschieht heute bereits vielfach. Voraussetzung hierfür ist eine bürgerorientierte Verwaltung, die über Ressortgrenzen hinaus gut und intensiv kooperiert. Dies erfordert in den Kommunen qualifiziertes Personal und eine ausreichende Finanzausstattung durch Bund und Länder. Gerade bei den Kommunen darf eine moderne, aber auch kostenintensive Bürgerbeteiligung nicht von der jeweiligen Finanzsituation abhängen. Zu verbessern sind daher die tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten einer Kostenerstattung für eine Bürgerbeteiligung auch dann, wenn ein konkreter Investor noch nicht feststeht.

6. Allgemeinwohlbelange stärker einbeziehen

Insbesondere bei Großvorhaben müssen vermehrt die „leisen Bürger“, die sich nicht nur wegen ihrer unmittelbaren Betroffenheit (Nachbarn etc.) und als „Wutbürger“ zu einem Projekt oder einer kommunalen Entscheidung äußern und die aus diesem Grund häufig aus Partikularinteressen dagegen sind, aktiviert werden. Durch eine Aktivierung dieser ansonsten oft sillschweigenden Mehrheit können verstärkt Allgemeinwohlbelange in die Planung eingebracht werden. Um eine verstärkt repräsentative Beteiligung zu erreichen, könnten zum Beispiel Bürger nach dem Zufallsprinzip zum Mitmachen im Sinne eines der Politik und der Verwaltung dienenden „Bürgergutachtens“ ausgewählt werden. So kann auch dem Eindruck entgegen getreten werden, dass die nicht selten ihre Einzelinteressen vertretenden („lauten“) Bürger für die Allgemeinheit sprechen.

7. Materiell-rechtliche Entschlackung des Rechts erforderlich

Zur Beschleunigung von Planungsverfahren kann eine Stärkung informeller Beteiligungsmöglichkeiten dazu genutzt werden, die gesetzlich vorgegebenen Beteiligungsverfahren zügig durchzuführen. Auch sollte mit demselben Ziel das materielle Recht (Bsp.: Prüfung von Artenschutz und hierfür erforderliche Gutachten) entschlackt werden. Weiter sollte das nationale Recht grundsätzlich nicht über EU-Vorgaben (Bsp.: Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung) hinausgehen. Im Übrigen gilt es, insbesondere den Konflikt zwischen Natur- und Landschaftsschutz auf der einen Seite und den mit der beschleunigten Energiewende verbundenen Zielen (Umfassender Ausbau erneuerbarer Energien etc.) auf der anderen Seite einer Lösung zuzuführen.

8. Planfeststellungsverfahren rechtlich und tatsächlich besser ausgestalten

Eine frühe Bürgerbeteiligung erfordert von Beginn an Transparenz und Ehrlichkeit, insbesondere hinsichtlich entstehender (Folge-)Kosten. Notwendig sind das Aufzeigen von Planungsalternativen und damit eine Ergebnisoffenheit. Dabei haben die aktiven Bürger mit ihrem Know-how und Wissen eine Bringschuld: Das für das Allgemeinwohl beste und auch fachlich durchsetzbare Projekte gemeinsam zu suchen.

Anders als die BauGB-Regelungen wird die aktuelle Form der Planfeststellungsverfahren für Großvorhaben (Fernstraßen, Flughäfen, Energiewirtschaftstrassen, Bahngroßprojekte etc.) im VwVfG diesen Erfordernissen einer frühzeitigen und ergebnisoffenen Beteiligung der Öffentlichkeit nicht gerecht. Das VwVfG (Heute § 73 VwVfG) ist daher zu ändern und so auszugestalten, dass der Vorhabenträger entsprechend § 3 Abs. 1 BauGB bei raumbedeutsamen Vorhaben in einem frühen Stadium, also noch vor der eigentlichen Planfeststellung, verpflichtet wird, die Öffentlichkeit und i. S. d. Gegenstromprinzips auch die betroffenen Gemeinden nicht nur über den bereits intern bestehenden Plan und die Mittel seiner Umsetzung zu informieren. Der Fachplanungsträger muss transparent, anschaulich (Visualisierungen, Internet etc.) und ergebnisoffen auch über die voraussichtlichen Auswirkungen und insbesondere über Planungsalternativen unterrichten. Denn eine frühzeitige Beteiligung ist der Lackmustest dafür, ob sich das (Groß-)Vorhaben überhaupt durchsetzen lässt oder ob Alternativen oder sogar ein gänzliches Absehen von dem Vorhaben erforderlich sind. So können frühzeitig – auch im Sinne einer Kostenminimierung – Fehlplanungen vermieden werden.

9. Schnelle Umsetzung bestandskräftiger Pläne notwendig

Planungsprozesse bei Großprojekten von 15 Jahren (S 21) sind zu lang. Sie stellen die Projekte in ihren Grundlagen in Frage. Bei Großprojekten, bei denen der Fachplanungsträger die Unanfechtbarkeit des Plans herbeigeführt hat, könnten daher angemessene Verfallszeiträume für die Umsetzung dieses Plans durch den Projektträger nach Eintritt der Unanfechtbarkeit zur Beschleunigung führen.

10. Gerichtsverfahren beschleunigen

Auch Gerichtsentscheidungen über Projekte sollten nicht mit überhöhten Anforderungen befrachtet werden. Die Gerichte sollten auch keine materiell-rechtlich und verfahrensmäßig überzogenen Anforderungen an die Planungsträger stellen. Ggf. empfiehlt sich zudem, Gerichtsverfahren gegen Großprojekte zur Investitionsbeschleunigung zu straffen. Als Beispiel seien die Vergabekammern genannt. Zur Investitionsbeschleunigung ist hier in Vergabenachprüfungen die Frist zur Entscheidung auf grundsätzlich fünf Wochen begrenzt.