Stellungnahme des DStGB zur EEG-Novelle

Um dem Ziel einer dezentralen Energieversorgung in Deutschland unter Ausnutzung der erneuerbaren Energien näher zu kommen, werden konkrete Änderungen an den geplanten Neuregelungen zur Förderung von Windkraft-, Biomasse- und Photovoltaikanlagen vorgeschlagen. Wegen der weiteren Einzelheiten sei auf die nachfolgend wiedergegebene DStGB-Stellungnahme verwiesen:

„Anrede,

angesichts der laufenden Beratungen der Bundesregierung sowie des deutschen Bundestages zum Gesetzgebungsverfahren der beschleunigten Energiewende nimmt der Deutsche Städte- und Gemeindebund nachfolgend zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (EEG) Stellung:

Der DStGB teilt die Auffassung der Bundesregierung, dass ein beschleunigter Umbau der Energieversorgung zugunsten erneuerbarer Energien erforderlich ist und allen Beteiligten erhebliche Anstrengungen abverlangt. Das Präsidium des DStGB hat daher am 24.05.2011 beschlossen, sich dieser strategischen Herausforderung zu stellen und den Ausbau erneuerbaren Energiequellen als kommunale Zukunftsaufgabe mitzugestalten. Die Eile, mit der die Bundesregierung am 06.06.2011 ein ganzes Bündel von Gesetzen beschlossen und ins parlamentarische Verfahren gegeben hat, erweist sich jedoch als kontraproduktiv. So ist inzwischen erkennbar, dass die gewissenhafte Vorbereitung der entsprechenden Gesetzentwürfe, aber auch die Beteiligung der betroffenen Kreise innerhalb des vorgegebenen Zeitraums, unmöglich war. Da insbesondere die Rückäußerungsfrist zum Entwurf des novellierten EEG durch das federführende Bundesumweltministerium mit wenigen Werktagen zu knapp bemessen war, nehmen wir inhaltlich wie folgt ergänzend Stellung:

Im Interesse der Städte und Gemeinden, die sowohl Energieverbraucher als auch Energieerzeuger sind, begrüßen wir die mit der EEG-Novelle verfolgten Ziele des beschleunigten Ausbaus erneuerbarer Energiequellen, der Verbesserung der Netz-Integration und der Begrenzung der EEG-Differenzkosten. Kritikwürdig ist hingegen die markante Tendenz des Gesetzentwurfs, die zentralisierte Stromerzeugung in Großanlagen zu privilegieren. Dies würde sich zulasten der Kommunen auswirken, die Stadtwerke und im interkommunalen Verbund auch Gemeindewerke betreiben und außerdem Bürgerkraftwerke fördern.

Die kommunale Energieerzeugung ist dezentral und effizient; Kraft-Wärme-Kopplung und erneuerbare Energiequellen kommen überproportional zum Einsatz. Investitionen der Stadtwerke in Höhe von über acht Milliarden Euro, die durch die Atomkraft-Laufzeitverlängerung in Frage standen, stellen ein erhebliches Potenzial dar, das sich sogar noch steigern lässt, wenn die Stadtwerke gezielt unterstützt und damit die Energieerzeugung gefördert wird. Zugleich ließen sich die Monopolstrukturen bei der Energieversorgung zugunsten eines verbesserten Wettbewerbs aufbrechen. Insbesondere die Privilegierung der Windenergie auf dem Meer bedeutet, dass Kommunen sich nur durch gesellschaftsrechtliche Beteiligung an entsprechenden Großprojekten engagieren können. Zugleich wird der von Ländern und Kommunen insbesondere im Süden Deutschlands verstärkt geplante Ausbau der Windenergie an Land in Frage gestellt. Nicht zuletzt ließe sich durch die gezielte Unterstützung der Kommunen bei der dezentralen Energieerzeugung der Bedarf des mit erheblichen Akzeptanzproblemen behafteten Höchstspannungsnetz-Ausbaus maßgeblich reduzieren.


I. Repowering von Windenergieanlagen

Die in § 30 des EEG-Entwurfs beabsichtigte Änderung steht im Widerspruch zum gesetzgeberischen Ziel der Förderung des Repowering und führt aus kommunaler Sicht zu erheblichen Vollzugsproblemen.


1.    Widerspruch zum gesetzgeberischen Anliegen der Förderung des Repowering

Durch die zeitliche Beschränkung auf Repowering-Anlagen, die mindestens 14 und höchstens 17 Jahre nach den ersetzten Anlagen in Betrieb genommen werden, wird eine Vielzahl bestehender und für ein Repowering grundsätzlich in Frage kommender Windenergieanlagen von der Vergütungsregelung ausgenommen. Ein nachvollziehbarer sachlicher Grund ist nicht erkennbar.

Die mit der Einführung der Vergütungsregelung des § 30 EEG 2009 verbundene Anpassung der Bedingungen gegenüber der (damaligen) Regelung in § 10 Abs. 2 EEG 2004 diente der besseren Erschließung der vorhandenen Potenziale für ein Repowering. In der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drucks 16/8148) heißt es hierzu: „Mit der Anpassung der Regelung wird gezielt ein wirtschaftlicher Anreiz zum Repowering an Standorten gesetzt, an denen ein frühzeitiges Repowering bisher wirtschaftlich frühestens nach Ablauf des Anfangsvergütungssatzes attraktiv war.“ Im Widerspruch zu diesem gesetzgeberischen Ziel sollen die Voraussetzungen für die erhöhte Anfangsvergütung stark eingeschränkt werden, obwohl eine ausreichende Grundlage zur Beurteilung der Auswirkungen der Regelung in der Praxis noch nicht besteht. Dementsprechend führt der Erfahrungsbericht 2011 zum EEG des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Stand 03.05.2011) aus: „Der Zeitraum seit Inkrafttreten des EEG 2009 ist daher für eine Beurteilung des Bonus zu kurz“ (S. 107).

2.    Verlust der Anreiz- und Impulswirkung für ein Repowering

Durch die Begrenzung der Regelung auf Anlagen, die vor dem 01.01.2002 und dabei mindestens 14 und höchstens 17 Jahre vor den Repowering-Anlagen in Betrieb genommen wurden, reduziert sich das Repowering-Potenzial drastisch. Bezogen auf das Inbetriebnahmejahr 2012 wären nur Anlagen erfasst, die zwischen 1995 und 1998 in Betrieb gegangen sind - dies wären lediglich 3.738 Anlagen. Ein Großteil bestehender Anlagen, vor allem auch diejenigen, die vor 1995 in Betrieb gegangen sind, wäre von der Regelung nicht erfasst, so dass sie ihre beabsichtigte Anreiz- und Impulswirkung für das Repowering verlöre. Die energiepolitischen Ziele gerieten in Gefahr, zumal der Ausbau der Windenergie im Onshore-Bereich maßgeblich durch das Repowering erfolgt.

Zur Begründung der zeitlichen Begrenzung des Alters der zu ersetzenden Anlagen auf höchstens 17 Jahre wird ausgeführt, „…dass diese ohnehin in wenigen Jahren ersetzt werden müssen“ (oben bez. Ref.-Entw., S. 131). Durch die Begrenzung sollen offenbar die sogenannten „Mitnahmeeffekte“ ausgeschlossen werden. Der Begründung liegt offenbar das Verständnis einer isolierten Betrachtung jeder einzelnen zu ersetzenden Windenergieanlage zugrunde. Ein Repowering wird, wie unsere Erfahrungen zeigen, allerdings vielfach erst durch die Einbeziehung einer Vielzahl bestehender Windenergieanlagen mit unterschiedlichen Inbetriebnahmezeitpunkten sinnvoll oder erst dadurch wirtschaftlich, dass auch Anlagen mit einem Alter von über 17 Jahren einen Beitrag zur Erhöhung der Anfangsvergütung für die „Repowering-Anlagen“ leisten.

Die Regelung führt dazu, dass viele Vorhaben im kommunalen Bereich nicht mehr umgesetzt werden könnten. Als Praxisbeispiel sei der Fall der Gemeinde Wangerland genannt, bei dem ein Repowering von insgesamt 45 Altanlagen geplant ist. Würde die Neuregelung des § 30 EEG in Kraft treten, wäre das Projekt hinfällig, da ein Großteil der Altanlagen nicht unter die neuen Bonus-Bedingungen fallen würde, da sie älter als 17 Jahre sind.

Vor dem Hintergrund, dass sowohl Anlagenhersteller als auch Betreiber aufgrund von Erfahrungswerten davon ausgehen, dass Windenergieanlagen durch Wartung und Ersatz von Einzelteilen weit länger als 20 Jahre betrieben werden können, sollte es auch weiterhin unbedingt einen finanziellen Anreiz für ein Repowering dieser Anlagen geben.

Aus Sicht der Gemeinden beschränkt sich die Bedeutung des § 30 EEG nicht lediglich auf das im Rahmen der Bauleitplanung zu berücksichtigende Investitionsinteresse des Betreibers. Vielmehr haben die Vergütungsvorschriften des EEG vor dem Hintergrund, dass sich Gemeinden im Bereich der Windenergieerzeugung zunehmend selbst wirtschaftlich betätigen wollen, inzwischen auch eine direkte wirtschaftliche Bedeutung für die Kommunen.


3.    Erschwernisse im Planungsvollzug

Die planerischen Möglichkeiten der Kommunen zur Absicherung des Repowering würden durch die vorgeschlagene Anpassung wesentlich erschwert, in Einzelfällen sogar ausgehöhlt:
Die Vergütungsvorschriften bilden die Grundlage des Investitionsinteresses, das als Belang in der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen ist. Nur wenn der Anreiz für einen Austausch vorhandener Windenergieanlagen durch neue leistungsstärkere Windenergieanlagen groß genug ist, können Gemeinden eine Bebauungsplanung für das Repowering im Sinne einer Angebotsplanung rechtssicher betreiben.

Aus planerischer Sicht ist das Interesse der Gemeinden darauf gerichtet, ein umfassendes Repowering sicherzustellen, bei dem die Beseitigung der Altanlagen unabhängig von ihrem Alter in möglichst einem oder wenigen Schritten erfolgt. Nur ein solches Vorgehen fördert eine breite gesellschaftliche Akzeptanz, die letztlich Voraussetzung für den Ausbau der Erneuerbaren Energien im angestrebten Umfang ist. In Folge der zeitlichen Beschränkung des Repowering-Bonus würde ein Ersatz bestehender Anlagen entgegen diesem planerischen Anliegen häufig „scheibchenweise“ erfolgen.

Aufgrund der langen Planungszeiträume von Repowering-Projekten und der Ungewissheit über den konkreten Umfang einzuholender Gutachten, Analysen und Untersuchungen zu Beginn eines Vorhabens, haben weder Betreiber, noch planende Gemeinden einen ausreichenden Einfluss auf den genauen Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Repowering-Anlagen.


4.    Zwischenfazit

Aus diesen Gründen können wir die im Regierungsentwurf vorgeschlagene Fassung des § 30 EEG nicht befürworten. Aus kommunaler Sicht sollte erwogen werden, die zeitliche Begrenzung soweit auszudehnen, dass der zeitliche Korridor für die Planung weniger eng ist und ein ausreichender wirtschaftlicher Anreiz verbleibt. Um volle planerische Flexibilität und kommunalen Handlungsspielraum zu erhalten, wäre ein Beibehalten der alten Regelung des § 30 EEG wünschenswert.


II. Photovoltaikanlagen

Der DStGB spricht sich nachdrücklich dafür aus, Photovoltaik-Freiflächenanlagen über die bisherigen Möglichkeiten hinaus wieder in die Förderung aufzunehmen.

1.    Förderung von Photovoltaikanlagen auf Freiflächen ausweiten

Für die in § 32 Abs. 2 Nr. 2 EEG-Entwurf vorgesehene Einschränkung der Vergütung auf Konversionsflächen besteht kein nachvollziehbarer Sachgrund. Insbesondere auf unversiegelten Flächen lassen sich Solaranlagen mit Naturschutzzielen gut in Einklang bringen. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung sowie der Planungsvorbehalt zugunsten der Kommunen gewährleisten im Übrigen einen Interessenausgleich, auch mit Blick auf den Landschaftsschutz. Der DStGB lehnt daher die im Gesetzentwurf vorgesehene Einschränkung der Vergütung für Photovoltaikanlagen auf Konversionsflächen, sofern sie sich in einem rechtsverbindlich festgesetzten Naturschutzgebiet im Sinne des § 23 des BNatSchG oder in einem Nationalpark im Sinne des § 24 BNatSchG befinden, ab. Im Gesetzentwurf sollte auf diese Einschränkung gänzlich verzichtet werden.


2.    Photovoltaikförderung auf Acker- und Grünlandflächen gezielt ermöglichen

Um der Nutzung solarer Strahlungsenergie auch im Außenbereich wieder einen größeren Spielraum zu geben, haben sich die kommunalen Spitzenverbände dafür ausgesprochen, dass neben den bereits in § 32 Abs. 1 EEG genannten Gebietskategorien zukünftig in begrenztem Umfang auch wieder eine Vergütung auf Acker- sowie landwirtschaftlich genutzten Flächen ermöglicht wird.

Der DStGB schließt sich daher ausdrücklich der Forderung des Bundesrates vom 17.06.2011 (Drs. 341/11) an. Gemäß § 32 Abs. 2 EEG sollte zukünftig eine Anlagenförderung auch auf ertragsschwachen Ackerflächen oder Grünlandflächen möglich sein. Freiflächenanlagen spielen eine wichtige Rolle bei der Erstellung kommunaler Energieversorgungskonzepte. Experten zufolge werden Photovoltaikanlagen auf Freiflächen bereits in 2 bis 3 Jahren Strom auf dem Kostenniveau von Offshore-Windkraft erzeugen, ohne dass ein ähnlich aufwändiger Ausbau der Höchstspannungsnetze nötig wäre. Ein vollständiger Förderverzicht auf Freiflächen hätte zur Folge, dass Wertschöpfungspotenziale gerade im ländlichen Raum nicht ausgenutzt werden können. Zudem können Photovoltaikanlagen auf Freiflächen – bei fachlich ordnungsgemäßer Herstellung und Unterhaltung – sogar zur Steigerung der Biodiversität vor Ort beitragen. Eine Förderung von Anlagen auf ertragsschwachen Ackerflächen und Grünlandflächen ist daher sinnvoll. Damit wird einerseits ein „Wildwuchs“ von Anlagen verhindert, andererseits kann einer signifikanten Steigerung von Pachtpreisen entgegen gewirkt werden. Eine Konkurrenz mit der Produktion von Nahrungsmitteln ist ebenfalls nicht zu befürchten.

Die zukünftige Ausrichtung der Energiepolitik muss nach Auffassung des DStGB dezentral bei enger Einbindung der Städte und Gemeinden sein. Will man dieses Ziel erreichen, ist es zwingend erforderlich, auch der Photovoltaik einen entsprechenden Raum zu geben. Dies bedingt, dass mit Blick auf die EEG-Vergütungsregelungen die Photovoltaik nicht weiter ausgebremst werden darf, sondern die Potenziale mit Blick auf die Bereiche Konversionsflächen sowie ertragsschwache Ackerflächen / Grünlandflächen zu nutzen sind.


III. Bioenergie

Eine nachträgliche Reduktion des Güllebonus für Biogasanlagen, die vor dem 6.6.2008 ans Netz gegangen sind, bedroht die Wirtschaftlichkeit dieser Anlagen. Zur Rechtssicherheit für getätigte Investitionen sollte insoweit Bestandsschutz gelten.

Der Gesetzentwurf reduziert die Vergütungssätze für kleinere und mittlere Biogasanlagen (< 500 kW) gegenüber dem EEG 2009 und erhöht die Vergütungssätze für Großanlagen (> 500 kW). Diese Bevorteilung für Großanlagen ist unangemessen. Aufgrund der hohen anlagenspezifischen Kosten könnten zukünftig – zusätzlich begünstigt durch die höhere EEG-Vergütung – eher Investorenmodelle realisiert werden. Gerade eine solche „großindustrielle“ Bioenergieerzeugung trägt regelmäßig zu regionalen Spannungen bei. Kleine und mittelgroße Anlagen, die an die örtlichen Gegebenheiten (Wärmeabgabe/Substratbeschaffung) angepasst sind, sollten deshalb bevorzugt werden. Sie stärken eine dezentrale Energieversorgung, was nicht zuletzt auch die Diskussion um den Netzausbau in Teilen entzerren dürfte.

Eine pauschale, bundesweite Reduktion des Einsatzstoffes Mais und Getreidekorn auf maximal 60 % des Energiegehalts des Substratmixes ist nicht zielführend. Zwar wird die Intention dieser Neuregelung, eine Eindämmung der in einigen Regionen zu beobachtenden negativen Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus insbesondere von Mais, unterstützt. Jedoch sollte dieses Anliegen – mit der Möglichkeit regionaler Differenzierung – dem landwirtschaftlichen und weiter zu entwickelnden Fachrecht vorbehalten bleiben. Vorgaben zum Substratmix im EEG werfen dagegen die Frage auf, wie diese im Vollzug wirksam kontrolliert werden sollen. Die Neuregelung würde dazu führen, dass Anlagen, die einen größeren Anteil an Gülle einsetzen, nicht mehr wirtschaftlich zu betreiben wären: 60 % Mais energetisch entspricht rund 20 % massebezogen; für einen wirtschaftlichen Betrieb ist dies nicht ausreichend. Sofern Anforderungen an den Substratmix überhaupt ins EEG integriert werden, dürfte es zielführender sein, den konkreten Einsatz alternativer Substrate wie Landschaftspflegematerial und Gülle durch Boni zu fördern. Dabei sollte ein massebezogener Ansatz erfolgen, um energiearme Substrate nicht zu benachteiligen.

Die Abschaffung des KWK-Bonus und seine Integration in die Grundvergütung mit der Voraussetzung einer Mindestwärmenutzung von 60 % sind nicht zielführend. Die vorgeschlagene Bruttowärmequote von 60 % (bzw. eine Nettowärmequote von 35 % nach Abzug der 25 % Wärme für die Fermenterbeheizung) ist nach Einschätzung mehrerer Landkreise nicht praktikabel, da diese Quote als Jahresmittel wesentlich zu hoch gewählt ist. So erreichen die für den ländlichen Raum erstrebenswerten Bioenergiedorfprojekte – wegen der fehlenden Wärmenutzung im Sommer – diesen Wert häufig nicht. Eine sinnvolle Wärmenutzung ist besser über das Genehmigungsrecht sicherzustellen. Als notwendig zu erfüllende Voraussetzung für die Grundvergütung würde die vorgesehene Mindestwärmenutzung dagegen zu einem K.O.-Kriterium für jedes Biogasprojekt, das einer Bankfinanzierung bedarf. So würden Banken sich kaum noch auf die Finanzierung von Biogasanlagen einlassen, da nicht auszuschließen ist, dass in den ersten fünf Jahren Wärmeabnehmer wegfallen und damit die Vergütungsvoraussetzung nicht mehr erfüllt werden kann. Die Einführung einer festen Quote für die Mindestwärmenutzung führt damit zu einer unflexiblen Alles-oder-Nichts-Lösung; angereizt wird die Erreichung der Mindestwärmenutzung, nicht aber eine auf die örtlichen Gegebenheiten abgestimmte effiziente und am Wärmemarkt orientierte Wärmenutzung. Der KWK-Bonus des EEG 2009 ist demgegenüber flexibler, hat sich bewährt und sollte beibehalten werden. Er reizt die Wärmenutzung gemäß den Positivlisten an und belohnt denjenigen, der viel Wärme nutzt. Missbräuchliche Wärmenutzungen müssen sowohl bei einem KWK-Bonus wie auch bei einer Mindestnutzungspflicht über eine Positiv-/Negativliste und durch Umweltgutachter verhindert werden. Auch hinsichtlich Messung und Nachweis stellt eine Mindestnutzungspflicht folglich keine Verwaltungsvereinfachung dar.

Mit freundlichen Grüßen,“