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Verpackungen

2019-01-10
Verpackungsgesetz: Orientierungshilfe für die Verhandlung der Abstimmungsvereinbarung
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Am 1.1.2019 ist das Verpackungsgesetz in Kraft getreten, das neue Vorgaben für die Abstimmung zwischen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (örE) und den dualen Systemen enthält. Vor diesem Hintergrund haben die kommunalen Spitzenverbände und der Verband kommunaler Unternehmen sich gemeinsam mit allen dualen Systemen auf eine Orientierungshilfe für künftige Abstimmungsverhandlungen verständigt. Die Orientierungshilfe besteht aus einem unverbindlichen Mustertext für eine Abstimmungsvereinbarung sowie Hinweisen zu den Anlagen einer solchen Vereinbarung. Es handelt sich um eine Hilfestellung für die vor Ort zu führenden Verhandlungen zwischen den örE und den dualen Systemen, die abhängig von den örtlichen Gegebenheiten zu anderen vertraglichen Gestaltungen führen können. Ergänzt wird die Orientierungshilfe durch Erläuterungen aus kommunaler Perspektive. Wettbewerbsrechtliche Bedenken gegen die Orientierungshilfe bestehen nach Aussage des Bundeskartellamtes nicht.

Das Verpackungsgesetz (VerpackG) ist mit seinen maßgeblichen Teilen am 1.1.2019 in Kraft getreten. Zeitgleich ist die geltende Verpackungsverordnung außer Kraft getreten. Als Ergebnis der langwierigen politischen Diskussion um ein Wertstoffgesetz bleibt es auch künftig dabei, dass die Entsorgung von Verpackungen den dualen Systemen obliegt, während die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (örE) für die Sammlung, Sortierung und Verwertung der stoffgleichen Nichtverpackungen zuständig bleiben. Zu den im VerpackG vorgesehenen Neuerungen gehören u. a. die Erhöhung der von den dualen Systemen nachzuweisenden Recyclingquoten für Verpackungsabfälle (§ 16 Abs. 2 VerpackG) und die Errichtung einer mit hoheitlichen Befugnissen ausgestatteten Zentralen Stelle zur Kontrolle der Tätigkeit der dualen Systeme (§§ 24 ff. VerpackG). Gegenüber den örE erhält die Zentrale Stelle keine Befugnisse.

Die Regelungen für die künftige Abstimmung zwischen den örE und den dualen Systemen finden sich in § 22 VerpackG. Die Abstimmung erfolgt durch eine schriftliche Abstimmungsvereinbarung (§ 22 Abs. 1 VerpackG), die zwischen dem örE und einem von den dualen Systemen zu bestimmenden gemeinsamen Vertreter (§ 22 Abs. 7 VerpackG) vor Ort zu verhandeln ist. Es gibt nur noch eine einheitliche Abstimmungsvereinbarung, die alle abstimmungsrelevanten Aspekte von § 22 VerpackG umfasst und für alle dualen Systeme gilt. Für die Wirksamkeit der Vereinbarung mit dem örE genügt es, wenn zwei Drittel der beteiligten dualen Systeme dem Verhandlungsergebnis zustimmen (§ 22 Abs. 7 VerpackG). Abweichend davon kann der örE mittels eines Verwaltungsaktes einseitig Rahmenvorgaben hinsichtlich der Art des Sammelsystems, der verwendeten Behälter und deren Leerungshäufigkeit machen (§ 22 Abs. 2 VerpackG). Im Rahmen der Verhandlungen über die Abstimmungsvereinbarung sind darüber hinaus die neuen gesetzlichen Vorgaben für die Mitbenutzung von Wertstoffhöfen (§ 22 Abs. 3 VerpackG) und den Umgang mit der gemeinsam erfassten PPK-Fraktion (Papier/Pappe/Karton, § 22 Abs. 4 VerpackG) zu beachten. Gesonderte Vereinbarungen über die PPK-Fraktion mit einzelnen Systemen gibt es nach dem Willen des Gesetzgebers künftig nicht mehr. Im Rahmen der Abstimmung kann eine gemeinsame Wertstofferfassung vereinbart werden (§ 22 Abs. 5 VerpackG). Nicht zur Abstimmung gehört dagegen ausweislich des Gesetzestextes der Anspruch des örE auf Zahlung der anteiligen Nebenentgelte für seine Abfallberatung sowie die Bereitstellung, Unterhaltung und Reinigung der Flächen für Sammelgroßbehältnisse (§ 22 Abs. 9 VerpackG).

Das VerpackG geht davon aus, dass nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zwischen den örE und den dualen Systemen neue Abstimmungsvereinbarungen geschlossen werden, die den Anforderungen des § 22 VerpackG entsprechen. Nach der Übergangsregelung in § 35 Abs. 3 VerpackG gilt – abhängig von der Vertragssituation vor Ort – eine Übergangszeit von längstens zwei Jahren. Für die anstehenden Verhandlungen ist zu beachten, dass insbesondere die dualen Systeme darauf angewiesen sind, eine neue Abstimmungsvereinbarung im Sinne von § 22 VerpackG abzuschließen. Nach § 18 Abs. 1 VerpackG ist die erforderliche Genehmigung des Systembetriebs durch die zuständige Landesbehörde u. a. davon abhängig, dass mit allen örE in dem betreffenden Land Abstimmungsvereinbarungen nach § 22 VerpackG bestehen.

Um die Abstimmungsverhandlungen vor Ort zu erleichtern, haben die kommunalen Spitzenverbände und der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) sich gemeinsam mit allen dualen Systemen auf eine Orientierungshilfe nebst Anlagen verständigt. Die Orientierungshilfe besteht aus einem Mustertext für eine Abstimmungsvereinbarung (Anlage 1) sowie Hinweisen zu den Anlagen einer solchen Vereinbarung (Anlage 2). Diese Orientierungshilfe stellt das gemeinsame Verständnis der kommunalen Seite und der dualen Systeme dar, wie die Vorgaben des § 22 VerpackG künftig in einer Abstimmungsvereinbarung umgesetzt werden können. Die Orientierungshilfe hat keinen rechtsverbindlichen Charakter, sie soll eine Hilfestellung für die Verhandlungen vor Ort sein und aufzeigen, wie im Rahmen der Abstimmung ein fairer Ausgleich zwischen den jeweiligen Interessen des örE und der dualen Systeme ausgestaltet sein kann. Aufgrund der örtlichen Verhältnisse können andere vertragliche Gestaltungen angezeigt sein.

In den Gesprächen zwischen der kommunalen Seite und den dualen Systemen hat Herr Rechtsanwalt Walter Hartwig, ehemaliger Vorstand des Abfallwirtschaftsunternehmens „VIVO“ für den Landkreis Miesbach, maßgeblich mitgewirkt. Die von ihm verfassten Erläuterungen zur Orientierungshilfe (Anlage 3) stellen wir gerne zur Verfügung. Sie geben teils weiterführende Hinweise zu den vorgeschlagenen Regelungen und sollen deren Handhabung erleichtern. Die Erläuterungen greifen auch zahlreiche aus den Landkreisen transportierte praktische Fragestellungen auf. Sie stellen aber keine Rechtsberatung dar und können diese – soweit notwendig – auch nicht ersetzen.

Die kommunalen Spitzenverbände haben in Abstimmung mit den dualen Systemen die Orientierungshilfe nebst Anlagen sowie die diesbezüglichen Erläuterungen dem Bundeskartellamt (BKartA) mit der Bitte um Prüfung hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsrecht vorgelegt. Das BKartA hat nach Durchsicht der Dokumente und angemahnten punktuellen Klarstellungen nunmehr gegenüber den kommunalen Spitzenverbänden festgestellt, dass keine wettbewerblichen Bedenken in Bezug auf eine Anwendung der Orientierungshilfe durch die örE und die dualen Systeme bestehen. Selbstverständlich behält sich das BKartA eine anlassbezogene Prüfung vor, falls es in der Praxis gleichwohl zu konkreten Wettbewerbsverstößen kommt.

Mit Blick auf die vor Ort anstehenden Verhandlungen empfehlen die kommunalen Spitzenverbände den örE, sich – soweit dies noch nicht geschehen ist – einen Überblick über die bestehenden Abstimmungsvereinbarungen mit den dualen Systemen und deren Laufzeit zu verschaffen. Davon ausgehend sollten als nächster Schritt konkrete Vorstellungen entwickelt werden, wie nach dem Inkrafttreten des VerpackG die Sammlung der Verpackungsabfälle im Gebiet des örE – gegebenenfalls unter Zuhilfenahme des Instruments der Rahmenvorgabe – ausgestaltet sein soll. Im Vorfeld von Verhandlungen sollten diesbezügliche Festlegungen zur Stärkung der Verhandlungsposition kommunalpolitisch durch Beschlüsse in den Vertretungskörperschaften legitimiert und eventuell in das Abfallwirtschaftskonzept aufgenommen werden. Es ist ferner vor den Verhandlungen zu prüfen, welche Gestaltungsoptionen aus Sicht des örE in Bezug auf die Verwertung der PPK-Fraktion bestehen und ob eventuell eine gemeinsame Wertstofferfassung in Betracht kommt.

Als weitere Hilfestellung liegt ein Formulierungsvorschlag der Anlage 7 zur PPK-Mitbenutzung für eine diesbezügliche Regelung in der Abstimmungsvereinbarung vor, die untenstehend heruntergeladen werden kann.

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